Μπαράζ αναφορών που σχετίζονται με την εγκατάσταση και λειτουργία κεραιών κινητής τηλεφωνίας δέχεται το τελευταίο διάστημα ο Συνήγορος του Πολίτη. Προς αυτή την κατεύθυνση, κατέγραψε τα κυριότερα ζητήματα που έχουν εντοπιστεί αναφορικά µε:
- ζητήµατα νοµιµότητας εγκατάστασης και λειτουργίας σταθµών βάσης κινητής τηλεφωνίας, από πολεοδοµικής απόψεως,
- τη διαδικασία περιβαλλοντικής αδειοδότησης και
- τη διαδικασία ηλεκτροδότησης των συστηµάτων και απέστειλε σχετικό έγγραφο προς το Υπουργείο Υποδοµών, Μεταφορών & ∆ικτύων.
Με την παρέµβασή του, ο Συνήγορος του Πολίτη ζήτησε από το αρµόδιο Υπουργείο, ενόψει των αλλεπάλληλων µεταβολών της νοµοθεσίας, οι οποίες πάντως δεν φαίνεται να επικαλούνται ή να λαµβάνουν υπόψη τυχόν εξελίξεις στο οικείο επιστηµονικό πεδίο, σχετικά µε τις επιπτώσεις της ηλεκτροµαγνητικής ακτινοβολίας στην υγεία, τη συµπερίληψη του ανωτέρω παράγοντα στο πλαίσιο ανάληψης οικείας νοµοθετικής πρωτοβουλίας του αρµόδιου ή των συναρµόδιων υπουργείων και επεσήµανε τη διάθεση για συνεργασία στα θέµατα της εφαρµογής του νόµου και εναρµόνισης µε τις αποφάσεις των δικαστηρίων. Επί του εγγράφου αυτού του Συνηγόρου του Πολίτη, δεν υπήρξε ανταπόκριση.
Παρουσίαση των προβλημάτων της νομοθεσίας
Η τοποθέτηση κεραιών, συνήθως καλυµµένων από άλλες κατασκευές (ηλιακούς θερµοσίφωνες, διαφηµιστικές πινακίδες, σε πλαστικά βαρέλια κοκ) πάνω σε δώµατα και ταράτσες πολυκατοικιών, αλλά και σε περιοχές που γειτνιάζουν µε σχολεία, νοσοκοµεία, πάρκα και άλλους χώρους συνάθροισης του κοινού, εγείρει σοβαρά ερωτήµατα, σχετικά µε τη νοµιµότητα εγκατάστασης και λειτουργίας τους.
Ο εθνικός νοµοθέτης προσπάθησε να ρυθµίσει τα θέµατα νοµιµότητας της τοποθέτησης και λειτουργίας των κεραιών κινητής τηλεφωνίας περιπλέκοντας, δυστυχώς περισσότερο, το ατελές νοµοθετικό πλαίσιο που καθόριζε τη διαδικασία αδειοδότησης. Η εφαρµογή των διατάξεων του νόµου 3431/2006 αφορούσε τις κεραίες εκείνες που διέπονταν από προηγούµενο νοµοθετικό καθεστώς, δηλ. του ν. 1650/1986 και της ΚΥΑ 69269/5387/1990 και στη συνέχεια, του ν.3010/2002 και της ΚΥΑ ΗΠ 15393/2332/2002 . Ωστόσο, χάρη στην ευνοϊκή δυνατότητα που προσέφερε ο ν.3431/2006 (άρθρο 31 παράγραφος 19) για τη δυνατότητα περιβαλλοντικής αδειοδότησης, εκ των υστέρων, δηµιουργήθηκαν τρεις κατηγορίες σταθµών βάσης κινητής τηλεφωνίας:
α) σταθµοί που εγκαθίστανται µετά την ισχύ του ν.3431/2006 και πρέπει να τηρούν τη διαδικασία της προηγούµενης έγκρισης περιβαλλοντικών όρων, στην οποία να ενσωµατώνεται και η γνωµάτευση της Ελληνικής Επιτροπής Ατοµικής Ενέργειας (ΕΕΑΕ) που θα πρέπει να λαµβάνει υπόψη τα µειωµένα όρια ακτινοβολίας, σύµφωνα µε τα δεδοµένα εκείνης της εποχής,
β) σταθµοί που είχαν εγκατασταθεί πριν από την ισχύ του ανωτέρω νόµου, διέθεταν άδεια κατασκευής από την Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδροµείων (ΕΕΤΤ) και έγκριση δοµικών κατασκευών από την αρµόδια πολεοδοµία και θα έπρεπε, εντός χρονικού διαστήµατος 12 µηνών, να λάβουν έγκριση περιβαλλοντικών όρων µε ενσωµάτωση της γνωµάτευσης της ΕΕΑΕ και
γ) σταθµοί που είχαν εγκατασταθεί πριν από την ισχύ του ανωτέρω νόµου, διέθεταν άδεια κατασκευής από την ΕΕΤΤ, έγκριση δοµικών κατασκευών και έγκριση περιβαλλοντικών όρων και θα έπρεπε, εντός 12 µηνών, να λάβουν γνωµάτευση από την ΕΕΑΕ µε τα µειωµένα όρια ακτινοβολίας.
∆υστυχώς, η παράλειψη του νόµου για την καταγραφή των υφιστάµενων σταθµών βάσης επέφερε σύγχυση και καταστρατήγηση των διατάξεων, µε την τοποθέτηση κεραιών κινητής τηλεφωνίας που δεν πληρούσαν τις προϋποθέσεις. Επίσης, διαπιστώθηκαν σοβαρές παραλείψεις της διοίκησης, όπως:
■ Πληµµελής τήρηση των πολεοδοµικών προϋποθέσεων για την τοποθέτηση των κεραιών. Ειδικότερα, σε πολλές περιπτώσεις, διαπιστώθηκε ότι οι κεραίες είχαν τοποθετηθεί χωρίς την απαραίτητη έγκριση της αρµόδιας πολεοδοµικής υπηρεσίας ή καθ’ υπέρβαση της χορηγηθείσας έγκρισης. Πρόσθετο πρόβληµα αποτελούσε το γεγονός ότι οι σχετικές άδειες χορηγούνταν συχνά από την αρµόδια πολεοδοµική υπηρεσία, χωρίς να ελέγχεται προηγουµένως η νοµιµότητα του κτιρίου στο οποίο γινόταν η εγκατάσταση. Παρατηρήθηκε και συνεχίζει να απασχολεί το γεγονός ότι η ∆Ε∆∆ΗΕ Α.Ε. εξακολουθεί να παρέχει ηλεκτρικό ρεύµα, ακόµη και σε εγκαταστάσεις κεραιών που έχουν χαρακτηρισθεί αυθαίρετες.
■ Ελλιπής συντονισµός και πληµµελής συνεργασία µεταξύ των αρµοδίων υπηρεσιών της διοίκησης, φαινόµενο που επιτείνεται από την πολυπλοκότητα του νοµικού πλαισίου, αλλά και από την ύπαρξη αντιφατικών και αντικρουόµενων διατάξεων. Ιδιαίτερο πρόβληµα αποτελούσε η έλλειψη σαφούς αλληλουχίας µεταξύ των επιµέρους αδειών και εγκρίσεων που απαιτούνταν για την εγκατάσταση των κεραιών κινητής τηλεφωνίας, γεγονός που οδηγούσε συχνά στη χορήγηση άδειας εγκατάστασης και λειτουργίας από την ΕΕΤΤ, χωρίς να συντρέχουν οι νόµιµες πολεοδοµικές και λοιπές προϋποθέσεις εγκατάστασης (π.χ. αυθαίρετη κατασκευή, γειτνίαση µε µνηµεία και αρχαιολογικούς χώρους που καθιστούν απαγορευτική την εγκατάσταση κλπ).
■ Μη υπαγωγή των κεραιών κινητής τηλεφωνίας σε προηγούµενη εκτίµηση επιπτώσεων στο ανθρωπογενές και φυσικό περιβάλλον και σε υποχρέωση έγκρισης περιβαλλοντικών όρων. Το ζήτηµα της έγκρισης περιβαλλοντικών όρων για τις κεραίες κινητής τηλεφωνίας εξακολουθεί να δηµιουργεί διχογνωµία, τόσο σε διοικητικό επίπεδο, όσο και στη νοµολογία των αρµοδίων δικαστηρίων. Η εισαγωγή κανονιστικού πλαισίου για την έγκριση περιβαλλοντικών όρων (ΚΥΑ ΗΠ 15393/2332/2002, ΦΕΚ 1022 Β΄) και η ευθεία υπαγωγή σε αυτό και των κεραιών κινητής τηλεφωνίας φάνηκε, εκ πρώτης όψεως, να αντιµετωπίζει το ζήτηµα, αλλά δεν το επέλυσε.
Η δυνατότητα που παρείχαν οι ρυθµίσεις της παραγράφου 19 του άρθρου 31 του ν.3431/2006, προκειµένου οι προϋφιστάµενες του νόµου αυτού κεραίες να εφοδιαστούν µε έγκριση περιβαλλοντικών όρων, τελούσε υπό τη 12µηνη προθεσµία έκδοσης σχετικής κανονιστικής απόφασης, η οποία προθεσµία στη συνέχεια, παρατάθηκε, διαδοχικά µέχρι το έτος 2011 και στη συνέχεια, µέχρι την 31-03-2012.
Kαθιερώθηκε, η µονοαπευθυντική διαδικασία αδειοδότησης ( one stop shop), ενώπιον της ΕΕΤΤ, πλην όµως τα κενά της νοµοθεσίας και η εµβαλωµατική προσπάθεια επίλυσης, κυρίως του ζητήµατος της περιβαλλοντικής αδειοδότησης, δυστυχώς συντηρεί το καθόλα προβληµατικό πλαίσιο λειτουργίας πολλών σταθµών.
Η νοµολογία του ΣτΕ
Ο Συνήγορος του Πολίτη έχει εκφράσει επανειληµµένα, την επιφύλαξή του για τη λήψη έγκρισης περιβαλλοντικών όρων για τις κεραίες που εγκαταστάθηκαν και τέθηκαν σε λειτουργία, εκ των υστέρων, χωρίς να ακολουθηθεί η σχετική διαδικασία.
Με τις υπ΄ αριθ. 1056/2012 και 1057/2012 αποφάσεις , το Συµβούλιο της Επικρατείας δέχθηκε ότι η δυνατότητα της εκ των υστέρων περιβαλλοντικής αδειοδότησης για τις κεραίες κινητής τηλεφωνίας µπορεί να εφαρµοστεί µόνον υπό συγκεκριµένες προϋποθέσεις, δηλαδή της ύπαρξης των λοιπών απαραίτητων αδειών και εγκρίσεων (έγκριση δοµικών κατασκευών και άδεια κατασκευής ΕΕΤΤ).
∆υστυχώς, παρά τη νοµολογία των δικαστηρίων και τις απόψεις του Συνηγόρου του Πολίτη, η ψήφιση των νόµων 4053/2012 και 4146/2013 διατήρησε τη δυνατότητα της, εκ των υστέρων, νοµιµοποίησης των αυθαίρετα τοποθετηµένων κεραιών. Ειδικότερα, µε το άρθρο 31 του ν.4053/12, υπό τον τίτλο: «Μεταβατικές διατάξεις για την αδειοδότηση κατασκευών κεραιών», παρασχέθηκε η δυνατότητα σε εταιρείες που είχαν εγκαταστήσει αυθαίρετα κεραίες κινητής τηλεφωνίας, να αδειοδοτηθούν µέσα σε χρονικό διάστηµα 24 µηνών, θεωρώντας µάλιστα αυτές, για το κρίσιµο χρονικό διάστηµα, ως «νοµίµως λειτουργούσες».
Στο σηµείο αυτό, εντοπίζεται σοβαρό ζήτηµα καθώς οι φαινοµενικά νοµίµως λειτουργούσες κεραίες ηλεκτροδοτούνται µέσω επεκτάσεων εσωτερικών ηλεκτρικών εγκαταστάσεων από γειτονικές, συνήθως, ιδιοκτησίες και συνεπώς, οι υπεύθυνες δηλώσεις ηλεκτρολόγων που έχουν κατατεθεί να µην ανταποκρίνονται στην πραγµατικότητα, µε αποτέλεσµα να τίθεται ζήτηµα προστασίας των πολιτών, εξαιτίας της παράνοµης ηλεκτροδότησης. Η ‘αναζήτηση’ του φορέα της αρµοδιότητας ελέγχου των εσωτερικών ηλεκτρικών εγκαταστάσεων, που εν προκειµένω, ασκείται από τις ∆/νσεις Ανάπτυξης των Περιφερειών, καταδεικνύει µία ακόµη πτυχή του νοµοθετικού λαβύρινθου, καθώς, σε πολλές περιπτώσεις, αγνοούσαν την αρµοδιότητά τους, µέχρι την παρέµβαση του ΣτΠ στο πλαίσιο διερεύνησης αναφορών. Τέλος, η ίδια η ΕΕΤΤ έχει απαντήσει ότι « η άδεια που χορηγείται, βάσει του άρθρου 31 του ν.4053/2012 για Νοµίµως Λειτουργούσες κατασκευές κεραιών σε καµιά περίπτωση δεν αφορά την ηλεκτροδότηση της κατασκευής κεραίας».
Παράλληλα, µεταξύ των προϋποθέσεων για την περιβαλλοντική αδειοδότηση, εισάγεται η έννοια της αίτησης υπαγωγής στις Πρότυπες Περιβαλλοντικές ∆εσµεύσεις (Π.Π.∆.), η οποία εξειδικεύεται µε την ΚΥΑ 198015/ΕΥΠΕ-ΠΕΚΑ/2012. Στο άρθρο 1 της ανωτέρω Κ.Υ.Α. αναφέρεται ότι σκοπός αυτής είναι η προστασία του περιβάλλοντος και η διασφάλιση της ανθρώπινης υγείας µε τη λήψη όλων των αναγκαίων προληπτικών µέτρων από την εγκατάσταση έργων και δραστηριοτήτων του πεδίου εφαρµογής της. Κατά την άποψη του Συνηγόρου του Πολίτη, οι διατάξεις των προαναφερθέντων νόµων θέτουν σοβαρό ζήτηµα, δεδοµένου ότι το Κράτος έχει υποχρέωση να εγγυάται υπέρ των πολιτών την πιστή εφαρµογή του νόµου και να προασπίζει το γενικότερο δηµόσιο συµφέρον, στην έννοια του οποίου εµπίπτουν η προστασία της υγείας και του περιβάλλοντος.
Στη διάρκεια αυτής της διαδροµής της νοµοθεσίας, τα πολιτικά δικαστήρια στο πλαίσιο της παροχής προσωρινής δικαστικής προστασίας (ασφαλιστικά µέτρα), δεν θεωρούσαν αξιόπιστες τις επιτόπιες µετρήσεις που διεξήγε η Ελληνική Επιτροπή Ατοµικής Ενέργειας (ΕΕΑΕ), εκφράζοντας την άποψη ότι ακόµη και αν και δεν παρατηρείται υπέρβαση των ορίων ασφαλείας που έχουν τεθεί µε την ΚΥΑ 53571/3839/2000 και το ν. 3431/2006 για τις ηλεκτρονικές επικοινωνίες, δεν τεκµαίρεται ότι δεν υφίσταται κίνδυνος υπέρβασης των ορίων, ανά πάσα στιγµή, καθώς ο έλεγχος που διεξάγεται από την ΕΕΑΕ είναι µόνο περιοδικός.
Επίσης, η σχετική νοµολογία παραµένει κυµαινόµενη, αποτυπώνοντας προδήλως την επιστηµονική αµφιβολία, ως προς το ζήτηµα αυτό. Σύµφωνα µε την υπ΄αριθ.19510/2014 απόφαση του Μονοµελούς Πρωτοδικείου Θεσσαλονίκης, στο πλαίσιο της διαδικασίας ασφαλιστικών µέτρων, απαγορεύθηκε προσωρινά η λειτουργία σταθµού βάσης και κεραιών κινητής τηλεφωνίας σε δώµα οικοδοµής στην Πυλαία Θεσσαλονίκης, καθώς κρίθηκε ότι δεν υφίστανται όλες οι προϋποθέσεις που απαιτεί ο νόµος για να διασφαλίζεται, στο µέτρο που κρίνεται επαρκές, από το νοµοθέτη, η δηµόσια υγεία και το περιβάλλον και ως εκ τούτου, υπάρχει κίνδυνος προσβολής τους από τη λειτουργία της.
Το γεγονός ότι υπάρχει η δυνατότητα της προσφυγής στη διαδικασία των ασφαλιστικών µέτρων δεν αναιρεί την υποχρέωση που έχουν οι αδειοδοτούσες αρχές για την τήρηση των αρχών της νοµιµότητας, της χρηστής διοίκησης και της προστατευοµένης εµπιστοσύνης του διοικουµένου, ιδίως, όταν διαπιστώνεται ότι δεν υφίσταται ορισµένη άδεια ή ότι χρήζει ανάκλησης, ως παράνοµη ατοµική διοικητική πράξη, µία άδεια της ΕΕΤΤ που δε συγκεντρώνει τις νόµιµες προϋποθέσεις για τη λήψη της.
Τέλος, πέραν των υποχρεώσεων ελέγχου που έχουν οι Υπηρεσίες ∆όµησης των ∆ήµων, τα δικαστήρια ελέγχουν και τις αρµοδιότητες των ∆ήµων, ως προς το ζήτηµα της νόµιµης λειτουργίας των κεραιών κινητής τηλεφωνίας.
Η απροθυµία για την αποµάκρυνση αυθαίρετα τοποθετηµένων κεραιών
Στο πλαίσιο της διαµεσολάβησης του ΣτΠ, αρκετές φορές η ΕΕΤΤ οδηγήθηκε στην ανάκληση µίας άδειας, αλλά η συνέχεια της διοικητικής διαδικασίας δεν ήταν καθόλου αυτονόητη. Ως εκ τούτου, δηµιουργήθηκαν σοβαρά προβλήµατα στη δυνατότητά παρέµβασης του Συνηγόρου προς την κατεύθυνση αποξήλωσης των παράνοµα τοποθετηµένων κεραιών.
Το πρόβληµα αναδείχθηκε κυρίως, στην έναρξη εφαρµογής του ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗ (ν.3852/2010), καθώς οι Υπηρεσίες ∆όµησης διατηρούν µεν, την αρµοδιότητα της διαπίστωσης των αυθαίρετων κατασκευών, αλλά οι Αποκεντρωµένες ∆ιοικήσεις αποκτούν την αρµοδιότητα της εκτέλεσης των κατεδαφίσεων. Ωστόσο, επειδή πρόκειται για ελαφρές συνήθως κατασκευές και επειδή οι υπηρεσίες των Αποκεντρωµένων ∆ιοικήσεων δε διέθεταν – και εν πολλοίς δε διαθέτουν ακόµα- την απαραίτητη υλικοτεχνική υποδοµή και το προσωπικό για την εκτέλεση των κατεδαφίσεων, ερµηνεύθηκε, µέσω εγκυκλίου, η δυνατότητα συνεργασίας µε τους ∆ήµους, για την αποµάκρυνση των κεραιών.
Επίσης, γεννήθηκαν νέα νοµικά ζητήµατα, ιδίως, για το είδος των αποφάσεων που έπρεπε να σταλούν στις Αποκεντρωµένες ∆ιοικήσεις για την εκτέλεση των κατεδαφίσεων.
Ένα άλλο ζήτηµα που δηµιουργήθηκε για τις Υπηρεσίες ∆όµησης, ήταν η υποβολή δηλώσεων υπαγωγής στο ν.4014/2011 και στη συνέχεια, στο ν.4178/2013, εκ µέρους των ιδιοκτητών των ακινήτων, επί των οποίων γίνεται η εγκατάσταση των κεραιών. Είναι προφανές ότι, η δήλωση υπαγωγής αφορά την τακτοποίηση των αυθαιρέτων κατασκευών στο δοµικό τµήµα των κτιρίων και όχι των ιστών και του τεχνολογικού εξοπλισµού των κεραιών. Ωστόσο, οι διαδικασίες κρίσης αυθαιρέτων παρατείνονται, καθώς οι υποθέσεις αυτές συνήθως παραπέµπονται στα αρµόδια Συµβούλια Πολεοδοµικών Θεµάτων.
Τα ζητήµατα των κεραιών νέας τεχνολογίας
Ένα ζήτηµα που απασχολεί την Αρχή είναι ότι τα τελευταία τρία χρόνια, παρατηρείται η αντικατάσταση αρκετών κεραιών από τη νέα γενιά κεραιών, τις λεγόµενες ΕΚΚΧΟ. Οι εν λόγω κατασκευές κεραιών εγκαθίστανται χωρίς να απαιτείται προηγουµένως περιβαλλοντική αδειοδότηση ή η λήψη οποιασδήποτε έγκρισης ή άδειας από τις αρµόδιες πολεοδοµικές υπηρεσίες, µε την επιφύλαξη της ισχύουσας νοµοθεσίας που ισχύει για προστατευόµενες περιοχές, αεροδρόµια και αεροπορικές εγκαταστάσεις, παραδοσιακούς οικισµούς, αρχαιολογικούς χώρους, ιστορικούς τόπους και ακίνητα µνηµεία.
Από το 2014, οι αναφορές προς τον ΣτΠ έχουν ως αντικείµενο κεραίες αυτού του τύπου, αλλά κι εδώ εγείρονται ζητήµατα νοµιµότητας, καθώς το γεγονός της εξαίρεσης από κάθε είδους αδειοδότηση αντίκειται στην στοιχειώδη υποχρέωση ελέγχου εάν η εγκατάσταση πληροί ορισµένες προϋποθέσεις, π.χ. στον τρόπο της τοποθέτησης (επί τοίχων, ύπαρξη καλωδίων εντός σωλήνων ) και στους τρόπους ελέγχου αυτής, που πρέπει να γίνεται, κατά την άποψή µας, από τις Υπηρεσίες ∆όµησης. Τέλος και στις περιπτώσεις αυτές, διαπιστώνεται η παράνοµη ηλεκτροδότηση, µέσω παροχών γειτονικών ιδιοκτησιών, γεγονός που καθεαυτό συντηρεί τις αµφιβολίες σχετικά µε τη νοµιµότητα λειτουργίας ενός συστήµατος.
Ενόψει των αλλεπάλληλων µεταβολών της νοµοθεσίας, οι οποίες πάντως δεν φαίνεται να επικαλούνται ή να λαµβάνουν υπόψη τυχόν εξελίξεις στο οικείο επιστηµονικό πεδίο, σχετικά µε τις επιπτώσεις της ηλεκτροµαγνητικής ακτινοβολίας στην υγεία, ο Συνήγορος του Πολίτη θεωρεί αναγκαία τη συνεργασία – συνεννόηση στα θέµατα της εφαρµογής του νόµου και την εναρμόνιση µε τις αποφάσεις των δικαστηρίων.
